Le Conseil fédéral a analysé les conséquences pour la Suisse du développement de l'acquis de Schengen, conformément au mandat que le Conseil national lui a donné au travers du postulat 10.3857. Son rapport, élaboré sous la direction de l'OFJ, porte sur tous les actes de l'UE notifiés à la Suisse entre le 26 octobre 2004, date de la signature de l'accord d'association à Schengen, et le 31 mars 2013.

Une majorité de modifications techniques
Le volume des développements de l'acquis est assez important : 144 actes ont été notifiés, soit transmis formellement en vue de leur reprise par la Suisse (état 31 mars 2013). Mais l'importance matérielle des modifications est restée limitée, car, pour l'essentiel, il s'agissait de consolider et de préciser des instruments déjà en place. La plupart des développements (84,7 %) sont de nature technique et de portée mineure. Dans un cas sur six seulement (15,3 %), la reprise ou la mise en œuvre était de la compétence du Parlement. Dans ces derniers cas, le droit fédéral a souvent été révisé - au niveau de la loi ou de l'ordonnance. Cela a été nécessaire par exemple pour instaurer le passeport biométrique ou pour mettre en place le système d'information sur les visas (VIS) et le système d'information Schengen (SIS). Dans l'ensemble, l'adaptation du droit fédéral est cependant restée l'exception.

La démocratie directe et le fédéralisme ne sont pas menacés
Les développements de la législation Schengen ne sont pas repris par la Suisse selon un automatisme, mais à la suite d'un échange de notes. Les exigences de procédure en matière d'approbation et de mise en œuvre des traités internationaux, fixées par la Constitution, sont applicables à ces échanges de notes. Les citoyens ont ainsi l'opportunité d'exercer leur pouvoir de participation concernant les développements les plus importants, par le biais du référendum facultatif. Le peuple suisse s'est prononcé, par exemple, sur l'instauration du passeport biométrique.

La participation des cantons s'est développée depuis 2004. Les cantons sont aujourd'hui étroitement associés au processus de reprise et de mise en œuvre, notamment quand un nouvel acte touche leurs compétences ou leurs intérêts essentiels. Le Conseil fédéral constate donc dans son rapport que ni la démocratie directe, ni le fédéralisme ne sont remis en question par le développement de l'acquis de Schengen.

Améliorations de la sécurité intérieure
Dans le domaine de la sécurité, il s'est principalement agi, à ce jour, de consolider les mesures déjà en place, ce qui n'a pas manqué de renforcer aussi la sécurité intérieure de la Suisse. De nouveaux instruments complémentaires ont également vu le jour.

Dans le domaine de la surveillance des frontières extérieures de l'espace Schengen, il faut notamment citer la création de l'Agence pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX), du dispositif des équipes d'intervention rapide aux frontières (RABIT) et du fonds pour les frontières extérieures. Les instruments adoptés dans le domaine des visas et des migrations (VIS, passeports et titres de séjour biométriques, harmonisation des procédures de retour des personnes en séjour irrégulier) ont aussi eu un impact positif sur la sécurité intérieure. Quant aux mesures policières, on a amélioré en particulier l'échange d'informations et le système d'information Schengen (SIS II).

Généralement pas de conséquences financières directes
La majorité des développements (93 %) n'a pas eu de conséquences financières directes pour la Suisse. Pour les autres, l'essentiel des dépenses (12,17 millions de francs sur les 12,81 millions de dépenses annuelles dues aux développements, soit 95 %) est consacré au fonds pour les frontières extérieures et à la participation à l'Agence FRONTEX. Ces coûts doivent toutefois être appréciés dans le cadre d'une pondération globale qui tienne compte des avantages, difficilement chiffrables, découlant de la coopération au titre de Schengen / Dublin. On mentionnera, par exemple, l'efficacité des contrôles de personnes grâce aux différents systèmes d'information disponibles à l'échelle européenne ou encore le fait que la Suisse peut remettre sept fois plus de requérants d'asile à un autre État Dublin - donc sans mener elle-même de procédure d'asile - qu'elle ne doit en reprendre.

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Reto Gruber, Office fédéral de la justice (OFJ), T +41 31 324 80 36

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