Bons offices: quand le dialogue fonctionne, bien des choses sont possibles

Depuis l’annonce par les États-Unis et la Fédération de Russie que les présidents Joe Biden et Vladimir Poutine se rencontreront pour des discussions à Genève le 16 juin 2021, l’intérêt suscité par cet évènement ne faiblit pas. En coulisse, la Suisse effectue tous les préparatifs nécessaires pour que la rencontre puisse se dérouler dans un environnement discret, à l’abri de toute perturbation. La Suisse entretient de longue date de bonnes relations avec ces deux pays. Elle considère qu’un dialogue constructif entre les deux grandes puissances constitue aussi un préalable à la résolution de problèmes internationaux et mondiaux. La rencontre entre le président américain Joe Biden et le président russe Vladimir Poutine s’inscrit dans le cadre des bons offices par lesquels la Suisse a soutenu le dialogue à la demande des parties.

Les bons offices reposent sur une longue tradition. Ils sont souvent fournis directement, là où un conflit empêche l’émergence de solutions politiques. Il n’est pas rare non plus que la Genève internationale joue un rôle de premier plan. La ville du bout du lac Léman a été à plusieurs reprises au centre d’évènements d’importance historique. La conclusion des accords de paix à la fin de la guerre d’Indochine en 1954 et la rencontre au sommet entre Ronald Reagan et Mikhaïl Gorbatchev en 1985 ne sont que deux exemples parmi tant d’autres. 

Le terme générique «bons offices» désigne divers outils de gestion des crises et des conflits mis en œuvre dans la politique extérieure suisse. Il recouvre notamment:

• l’accueil de conférences internationales ou de réunions de haut niveau,
• la représentation d’intérêts étrangers dans un pays,
• la facilitation du dialogue ou la médiation dans un conflit.

Les bons offices ont pour objectif de régler par la voie politique les divergences et les conflits entre les États, mais aussi à l’intérieur des pays. Souvent, le simple fait d’essayer de maintenir les canaux de communication ouverts représente déjà un pas important permettant de prévenir l’escalade d’un conflit et d’atténuer les conséquences des différends. «Sans dialogue, rien n’est possible. Mais quand le dialogue fonctionne, bien des choses sont possibles», relève le conseiller fédéral Ignazio Cassis, chef du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE).

Les instruments des bons offices ont tous pour point commun d’assurer le dialogue. La Suisse s’appuie dans ce cadre sur les expériences et l’expertise acquises grâce à son propre système politique: la collaboration entre toutes les parties concernées, le respect réciproque et la recherche d’un équilibre des intérêts et de compromis – aux niveaux national, cantonal ou communal – constituent à cet égard d’importants éléments pour parvenir à des solutions politiques. «Notre politique repose sur le respect et la collaboration. C’est pourquoi nous parvenons toujours – en tant que pays doté de quatre langues nationales et de quatre cultures – à conjuguer nos forces et à aller de l’avant», souligne le conseiller fédéral Ignazio Cassis. «La médiation et la recherche de compromis font partie de l’ADN de la Suisse. Cela s’exprime sur la scène intérieure – et dans notre coopération en matière de politique étrangère».

Mais la Suisse n’impose à personne ses bons offices. Elle propose sa médiation ou est sollicitée par des États ou des parties intéressées. Dans la pratique, la Suisse n’exerce cependant ses bons offices que si toutes les parties en présence en expriment le souhait.

Lorsque deux États rompent entièrement ou partiellement leurs relations en raison de divergences, il n’y a plus de dialogue entre eux. Dans de tels cas, la Suisse peut intervenir en exerçant un mandat de puissance protectrice, son rôle consistant alors à représenter les intérêts d’un État auprès de l’autre en assumant des fonctions diplomatique ou consulaires. Elle permet ainsi à ces deux États de maintenir des liens entre eux.

La Suisse est intervenue en tant que puissance protectrice dès le XIX^e siècle: lors de la guerre franco-allemande de 1870-1871, elle a représenté en France les intérêts du Royaume de Bavière et du Grand-Duché de Bade. Le nombre de mandats de puissance protectrice exercés par la Suisse n’a cessé d’augmenter avec le temps, culminant à 219 pendant la Seconde Guerre mondiale. Il a ensuite baissé par suite de la fin de la guerre froide et de la diminution des conflits interétatiques. Depuis peu, la Suisse fait de nouveau l’objet de sollicitations plus nombreuses. Aujourd’hui, elle assume sept mandats de puissance protectrice.

En tant qu’État neutre, qui entretient de bonnes relations avec tous les États conformément au principe d’universalité, la Suisse est régulièrement sollicitée pour accueillir des conférences et des négociations de paix ainsi que des réunions de haut niveau. Genève, en particulier, se propose comme ville hôte de tels évènements, d’autant qu’elle bénéficie de la présence sur son territoire de représentations de nombreux pays, d’organisations internationales (comme l’ONU ou le CICR), d’acteurs économiques ou scientifiques ainsi que d’organisations non gouvernementales. La Suisse, dans son rôle d’État hôte, veille à offrir des conditions optimales et un environnement approprié pour la tenue de discussions politiques. 

Au cours des 30 dernières années, les conflits interétatiques ont de plus en plus fait place à des conflits internes – comme en Syrie. Ces derniers ne nécessitent pas de mandats de puissance protectrice. Face à des conflits régionaux, religieux ou ethniques, la Suisse utilise d’autres instruments des bons offices pour favoriser le dialogue. Lorsqu’elle réunit les parties autour d’une même table sans participer elle-même au dialogue, on parle de facilitation. Si la Suisse apporte également une aide en matière de contenu et participe activement à la recherche d’une solution, on parle de médiation. La médiation et la facilitation, qui ont lieu en règle générale en coulisse, exigent de la discrétion, du doigté diplomatique et de la persévérance.

Au cours des dernières décennies, la Suisse a accompagné plus de 30 processus de paix dans plus de 20 pays. Le Mozambique en constitue un exemple: en 2013, la guerre civile a repris dans ce pays d’Afrique de l’Est. En 2016, le gouvernement et l’opposition ont sollicité les bons offices de la Suisse. Celle-ci a accompagné, en tant que médiatrice, les négociations de paix qui ont débouché sur un accord de paix le 6 août 2019. Le conseiller fédéral Ignazio Cassis a participé à la cérémonie de signature de l’accord de paix et souligné à cette occasion l’importance des bons offices. «Une fois encore, la Suisse a apporté une contribution précieuse grâce à ses bons offices et à sa neutralité – mais aussi, et surtout, grâce à la qualité de son personnel diplomatique».