«Senza sistemi vettori è impossibile impiegare armi di distruzione di massa»

Per contrastare la proliferazione di armi di distruzione di massa è necessario intervenire anche sui sistemi vettori. Il Regime di controllo delle tecnologie missilistiche (MTCR), con i suoi 35 Stati membri, elabora direttive per controllare l’esportazione di sistemi vettori e tecnologie applicabili per esempio a missili balistici, missili da crociera o droni. Si tratta di questioni rilevanti per la politica di sicurezza e per l’economia della Svizzera, dice Benno Laggner, il diplomatico svizzero che presiede l’MTCR per un anno.

L’immagine mostra una parte di un sistema vettore missilistico, in particolare un contenitore metallico con copertura a punta.

Con le direttive sull’esportazione dei sistemi vettori e delle relative tecnologie si vuole contribuire a prevenire la proliferazione di armi di distruzione di massa. zVg

Signor ambasciatore, dal 19 ottobre 2022 la Svizzera presiede per un anno il Regime di controllo delle tecnologie missilistiche (Missile Technology Control Regime, MTCR). Come descrivere brevemente l’MTCR?

L’MTCR è un accordo politico stipulato da un gruppo informale composto da 35 Paesi: non è un’organizzazione internazionale e nemmeno un trattato internazionale. Il Regime di controllo si propone di contrastare la proliferazione di tecnologie e sistemi missilistici per le armi di distruzione di massa attraverso i controlli delle esportazioni, lo scambio di informazioni tra i membri e le relazioni esterne con importanti Paesi terzi.

Fotografia dell’ambasciatore Benno Laggner.
L’ambasciatore Benno Laggner è governatore e rappresentante permanente della Svizzera presso l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (AIEA) e l’Organizzazione del trattato sulla messa al bando totale degli esperimenti nucleari (CTBTO). A Vienna dirige inoltre il settore delle questioni nucleari alla rappresentanza permanente della Svizzera presso l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE), le Nazioni Unite e altre organizzazioni internazionali. © DFAE

La Svizzera è uno degli Stati membri dell’MTCR. In quanto tale, quali priorità persegue?

Da una parte, la Svizzera persegue interessi di politica di sicurezza, in particolare la prevenzione della proliferazione. Dall’altra, essere uno Stato membro dell’MTCR permette alla Svizzera di partecipare all’elaborazione di regole comuni per il controllo delle esportazioni in questo ambito. Si tratta di regole che si applicano a tutti i Paesi partner del Regime di controllo e che quindi generano parità di condizioni («level playing field»). In altre parole, le imprese svizzere che esportano beni e tecnologie rilevanti per l’ambito in questione sono soggette alle stesse regole dei loro concorrenti negli altri Paesi partner. Dato che nei Paesi partner ci sono molte altre aziende che forniscono beni e tecnologie di ottima qualità, dal punto di vista economico si tratta di un aspetto importante per la Svizzera. 

Il Regime di controllo delle tecnologie missilistiche

Il Regime di controllo delle tecnologie missilistiche (Missile Technology Control Regime, MTCR) è stato costituito nel 1987 dai Paesi del G7 e la Svizzera ne è diventata membro nel 1992. Inizialmente si limitava a impedire la proliferazione dei sistemi vettori per le armi nucleari. Nel 1992 l’ambito di applicazione è stato esteso ai sistemi vettori per tutte le armi di distruzione di massa (armi nucleari, biologiche e chimiche). Sono inclusi i sistemi missilistici (missili balistici, ma anche sistemi vettori spaziali e razzi sonda) e i velivoli senza pilota (unmanned aerial vehicle, UAV) come i droni o i missili di crociera. Non vengono controllati solo gli interi sistemi, ma anche i relativi componenti, le tecnologie e i software utilizzati per la loro produzione.

«Regime di controllo» significa che i membri si accordano su direttive comuni (Guidelines) per l’esportazione dei sistemi vettori e delle relative tecnologie, oltre a concordare un elenco di beni e tecnologie la cui esportazione è possibile solo previo controllo. L’elenco viene continuamente verificato e aggiornato per tenere conto anche degli sviluppi tecnologici. Tutte le decisioni dell’MTCR vengono prese per consenso e la loro attuazione avviene a livello nazionale. Pertanto, se un’impresa in Svizzera vuole esportare beni e tecnologie rilevanti per l’ambito in questione, l’autorità nazionale per i controlli delle esportazioni – ossia la Segreteria di Stato dell’economia (SECO) – deve verificare se l’esportazione è conforme alle direttive. 

Per questa presidenza svizzera, la seconda dopo quella del 1993, abbiamo fissato tre priorità. In primo luogo, vogliamo preservare e rafforzare l’MTCR e le sue istituzioni. In secondo luogo, vogliamo aumentare la visibilità esterna dell’MTCR e quindi la sua rilevanza, soprattutto attraverso lo scambio con importanti Paesi terzi. Non tutti gli esportatori di tecnologie missilistiche sono rappresentati nell’MTCR e il commercio internazionale passa anche attraverso i Paesi di transito: è importante dialogare anche con questi Stati e incoraggiarli a contenere la proliferazione, in modo da evitare lacune nei controlli. In terzo luogo, vogliamo sottolineare l’importanza della dimensione tecnica del Regime di controllo. Dopo la settimana di plenaria a Montreux, ci piacerebbe pianificare una riunione addizionale per gli esperti tecnici, che vorremmo coinvolgere in misura ancora maggiore nelle nostre attività di sensibilizzazione. 

 Grafico con cifre e immagini, che forniscono informazioni sul sistema di controllo delle tecnologie missilistiche, sui suoi compiti e sui suoi strumenti.
Rappresentazione grafica del sistema di controllo delle tecnologie missilistiche, dei suoi compiti e dei suoi strumenti. © DFAE

A gennaio 2022, il Consiglio federale ha approvato la Strategia di controllo degli armamenti e di disarmo 2022–2025. Qual è il «ruolo» dell’MTCR in questa strategia?

Tra i cinque campi d’azione identificati dalla Strategia, due riguardano le armi nucleari e quelle chimiche e biologiche. Per contrastare la proliferazione di armi di distruzione di massa, è necessario intervenire anche sui sistemi vettori: senza di essi, utilizzarle è impossibile. Uno degli obiettivi della Strategia consiste quindi nel rafforzamento e nello sviluppo degli strumenti di trasparenza e governance nel quadro dei sistemi vettori. Presiedere l’MTCR ci permette di fornire un contributo concreto in questo senso, ma non solo: anche il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite tratta il tema della non proliferazione. In considerazione del nostro mandato di membro non permanente, ormai prossimo, con la presidenza dell’MTCR potremo dimostrare che siamo intenzionati ad assumerci responsabilità in questo ambito a livello internazionale. 

L’MTCR può rendere l’acquisto dei sistemi vettori e delle relative tecnologie per le armi di distruzione di massa molto più complesso e costoso.

Quale sarebbe l’obiettivo ideale perseguito dall’MTCR?

Idealmente, l’MTCR vorrebbe impedire completamente la proliferazione dei sistemi vettori e delle relative tecnologie per le armi di distruzione di massa. Tuttavia questo obiettivo non è realistico. Infatti, non tutti i Paesi che dispongono di sistemi e tecnologie pertinenti sono membri dell’MTCR e quindi vincolati alle regole del Regime di controllo. Inoltre, i Paesi che vogliono procurarsi sistemi e tecnologie di questo tipo sono molto creativi nelle loro strategie di acquisto. L’MTCR può però rendere l’acquisto molto più complesso e costoso.

Quali sono i compiti della presidenza per la Svizzera?

La Svizzera è innanzitutto responsabile per lo svolgimento della settimana di plenaria annuale, che quest’anno si terrà a Montreux. La settimana di plenaria prevede riunioni di gruppi di esperti, che rappresentano un’occasione di confronto per tecnici e persone esperte di autorizzazioni all’esportazione e di questioni legate alla proliferazione. È prevista anche un’assemblea plenaria, dove si affrontano le questioni politiche. L’assemblea plenaria è l’organo decisionale supremo dell’MTCR.

In quanto Paese di presidenza, la Svizzera è inoltre responsabile per un anno del funzionamento del Regime di controllo, organismo che rappresenta anche all’esterno. Per esempio, dobbiamo occuparci di trovare un Paese successore alla nostra presidenza e garantire le pertinenti posizioni all’interno dei gruppi di lavoro, in modo da preservare l’operatività dell’MTCR. Un ulteriore importante compito sono i contatti con i Paesi terzi rilevanti. 

Quando un Paese terzo è «rilevante»?

Sono «rilevanti» gli Stati che hanno presentato richiesta di diventare membri dell’MTCR o che si sono impegnati unilateralmente a recepire le direttive e gli elenchi di controllo. Vengono però considerati rilevanti anche gli Stati terzi che sono importanti produttori e fornitori di sistemi vettori e delle relative tecnologie al di fuori del Regime di controllo nonché i Paesi di transito per le esportazioni. Pianifichiamo viaggi bilaterali di sensibilizzazione in nove Paesi. 

L’accusa che i regimi di controllo delle esportazioni limitino in modo ingiustificato il commercio è falsa: con le direttive e gli elenchi di controllo, il Regime di controllo delle tecnologie missilistiche crea piuttosto un quadro per il commercio legale.

Spesso si accusano i regimi di controllo delle esportazioni di introdurre limitazioni ingiustificate al commercio. Cosa ne pensa?

È vero, questa accusa viene spesso sollevata, ma non è corretta. I membri dell’MTCR procedono a un’attenta ponderazione per trovare l’equilibrio tra gli interessi in materia di politica di sicurezza – ossia il contenimento dei rischi di proliferazione – e gli interessi economici – cioè il commercio. Con le direttive e gli elenchi di controllo, il Regime di controllo crea un quadro per il commercio legale. Uno dei compiti della presidenza è pertanto quello di rappresentare l’MTCR ad alcuni eventi multilaterali, come per esempio il seminario annuale sul controllo delle esportazioni per i Paesi asiatici che si tiene a Tokyo. La partecipazione alle conferenze è importante per fornire informazioni sul Regime di controllo e sulle sue attività.

L’MTCR si trova in una fase critica: non solo la pandemia di COVID-19 ha paralizzato le attività, ma l’ultimo Paese alla presidenza è stato la Russia. Come descriverebbe lo stato attuale dell’MTCR?

Tutti gli organismi multilaterali risentono della situazione tesa a livello internazionale. È però importante separare il livello tecnico da quello politico. La nostra speranza è che nei gruppi di lavoro a livello di esperti si possa continuare a dialogare e a lavorare in maniera costruttiva. Tutti i partner ci hanno espresso la volontà di preservare l’MTCR e hanno ribadito l’importanza del lavoro tecnico. È inoltre necessario ricordare che l’MTCR ha un mandato limitato.

Tuttavia, il clima politico attuale continua a farsi sentire e nelle discussioni politiche dell’assemblea plenaria le cose si faranno quindi complicate. In questo contesto, uno degli ambiziosi obiettivi è quello di concordare una dichiarazione pubblica che rispecchi le discussioni e che venga pubblicata sul sito dell’MTCR. Nelle condizioni attuali, sarà una sfida ancora maggiore. 

La mia priorità è innanzitutto traghettare l’MTCR all’assemblea plenaria evitando quanti più danni possibili durante questo periodo tumultuoso.

In questo contesto, quali sono le Sue priorità come presidente dell’MTCR? L’attuazione dei controlli o, ancor prima, il rafforzamento della fiducia?

Per l’attuazione dei controlli sono responsabili le autorità nazionali per i controlli delle esportazioni, in Svizzera la SECO. La presidenza non ha quindi alcun ruolo. La mia priorità è innanzitutto traghettare l’MTCR all’assemblea plenaria evitando quanti più danni possibili durante questo periodo tumultuoso. Potremo raggiungere questo obiettivo solo se dopo le votazioni iniziali, che potrebbero risultare animate, tutti metteranno in primo piano gli interessi comuni. Ho tenuto in anticipo consultazioni bilaterali con quasi tutti i Paesi partner partecipanti, ho presentato le nostre priorità e ho invocato gli interessi comuni, pur comprendendo appieno le posizioni politiche divergenti. Inoltre dobbiamo limitarci al mandato dell’MTCR. Le ulteriori priorità sono trovare un successore per la presidenza, occuparsi delle attività nella fase intermedia fino all’assemblea plenaria del prossimo anno e curare le relazioni esterne con i Paesi terzi.

Quali sarebbero le conseguenze se l’MTCR non fosse più operativo?

I sistemi vettori non sono vietati e non ci sono trattati multilaterali giuridicamente vincolanti in questo settore, a differenza delle armi di distruzione di massa. L’MTCR è quindi il principale strumento internazionale per prevenire la proliferazione dei sistemi vettori e delle relative tecnologie. Per quanto abbia un numero limitato di membri, le sue direttive e i suoi elenchi di controllo vengono adottati da numerosi Paesi come norme di riferimento. Conformemente alla risoluzione 1540 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, tutti gli Stati sono infatti tenuti a instaurare controlli effettivi nazionali delle esportazioni anche per i sistemi vettori. Senza l’MTCR, si creerebbe un grande vuoto.

Per completezza, va ricordato che nel settore missilistico esiste un altro strumento multilaterale, politicamente vincolante, sviluppato proprio nel quadro dell’MTCR e ad esso complementare: il Codice di condotta dell’Aia contro la proliferazione dei missili balistici. Gli Stati firmatari si impegnano a mantenere la massima moderazione possibile nello sviluppo di missili balistici teleguidati. Il Codice include anche misure per un uso responsabile dei missili balistici, per esempio diverse misure di trasparenza. È stato firmato da 143 e la Svizzera ne è stata presidente nel 2020/2021. 

È un vantaggio per la nostra presidenza che la Svizzera sia sempre stata un partner costruttivo e pragmatico del Regime di controllo. La nostra competenza e il nostro impegno sono riconosciuti anche a livello tecnico.

La Svizzera non è un attore di spicco nell’ambito degli armamenti. È un vantaggio o uno svantaggio per la presidenza dell’MTCR?

In quanto piazza industriale, la Svizzera ospita aziende che producono tecnologie o componenti d’avanguardia che possono essere utilizzati anche per i sistemi missilistici. Siamo pertanto un attore importante all’interno dell’MTCR, ma ciò non rappresenta un vantaggio per la presidenza.

È invece un vantaggio che la Svizzera sia sempre stata un partner costruttivo e pragmatico del Regime di controllo. La nostra competenza e il nostro impegno sono riconosciuti anche a livello tecnico. Attualmente una collega della SECO, Seraina Frost, è co-presidente del gruppo tecnico di esperti da due anni. Più volte, poi, la Svizzera ha organizzato anche riunioni tecniche per esperti. Il mio vantaggio personale è che posso attingere alla mia precedente esperienza come presidente del Gruppo dei fornitori nucleari (NSG) e del Codice di condotta dell’Aia.

Personalmente, cosa vorrebbe aver raggiunto tra un anno, quando la Svizzera lascerà al suo successore la presidenza?

Spero che, nonostante tutte le divergenze politiche, prevalga l’interesse comune di avere un MTCR funzionante e che venga garantita la sua operatività – ossia che siano designati la prossima presidenza dell’MTCR e i presidenti dei gruppi di esperti. Inoltre, mi auguro che si possa tornare a un ritmo di lavoro abituale. Infine, spero che potremo condurre le nostre relazioni esterne come previsto, in modo da rafforzare in generale la visibilità dell’MTCR e la sua rilevanza. 

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